MACRO-ECONOMIE
EN CHINE
La sécurité
sociale
En 1951, après la Révolution Communiste, un régime de sécurité sociale a été adopté pour les travailleurs des Entreprises d’Etat et des grandes collectives. Mais il a cessé de fonctionner pendant la Révolution Culturelle.
Après le lancement de la réforme en 1978, il a fallu prévoir des mesures pour les jeunes revenant de leur exode pendant la Révolution Culturelle. Au cours des années suivantes, un système de protection a été mis en place à travers l’intermédiaire des « danwei », unités de travail, sur qui les travailleurs comptaient pour la satisfaction de diverses combinaisons de leurs besoins sociaux tels que l’assurance-maladie, les retraites, l’éducation des enfants, le logement, etc.
Des quelque 700 millions de travailleurs chinois, seulement environ 20%, y compris les fonctionnaires, bénéficient d’une couverture sociale. Les dépenses annuelles pour la sécurité sociale ne correspondent qu’à 3% du PIB, mais, par rapport aux revenus des intéressés, la part est importante en comparaison avec d’autres pays, situation qui complique l’extension le régime au plan national. Ainsi, la couverture sociale la plus complète coûte aux salariés 11% de leurs salaires bruts et aux employeurs, elle coûte 30% du montant brut de la masse salariale.
Le régime
de protection social chinois en 1999
Dépenses | Revenus | Bénéfi- | Contri- | |
ciaires | buteurs | |||
Assurance sociale : | 2.57 2.35 | 2.70 | 30 | n.d. |
-Retraites | 0.02 | 2.40 | n.d. | 95 |
-Accidents du travail | 0.01 | 0.03 | n.d. | 39 |
-Maternité | 0.08 | 0.01 | n.d. | 29 |
-Santé | 0.11 | 0.11 | 1 | 15 |
-Chômage | 0.44 | 0.15 | 99 | |
Pensions fonctionnaires | 0.22 | 7 | ||
Autres | 0.04 | 27 | ||
Secours catastrophes | 0.06 | 17 | ||
Bienfaisance sociale | 0.07 | 7 |
Dans les zones rurales, la retraite est presque systématiquement assurée dans la famille. Mais la politique de l’enfant unique dans les villes et de deux à la campagne créera inéluctablement une pression sur les possibilités l‘accueil des quadragénaires et quinquagénaires actuels.
La réforme de la sécurité sociale entraîne comme corollaire une réforme de l’organisation administrative sous forme de « danwei », jadis l’agence intermédiaire entre l’Etat employeur et ses employés et travailleurs pour la délivrance des services sociaux. Mais ces danwei sont de moins en moins capables de payer les retraites promises bine que l’Etat continue à être considéré comme responsable de fournir le bol de riz en fer. Ainsi l’Etat chinois a pris le double engagement de garantir les retraites des travailleurs encore en fonction et que même les travailleurs renvoyés à cause de la disparition de leurs entreprises bénéficieront toujours d’une protection.
Depuis 1997,
le Ministère de l’Emploi et de la Protection Sociale est responsable
pour la sécurité sociale, mais il n’a que peu de contacts
avec le monde rural qui est régi plutôt par le Ministère
de l’Agriculture. Aussi, les secours en cas de catastrophes naturelles
sont le domaine du Ministère des Affaires civiles. En fait, les
programmes varient au gré des autorités locales et aussi
celui des chefs des
Entreprises.
Depuis la réforme entreprise en 2001, le régime d’assurance-maladie couvre quelque 50 millions de travailleurs pour les prestations pour la santé, qui étaient jadis gratuits pour les travailleurs des entreprises d’Etat, mais qui sont soumis à des paiements en tout cas partiels. Les non-assurés n’obtiennent aucun remboursement de leurs frais. De toute évidence, un problème va se poser pour financer un régime de croissance rapide, de distribution inégalitaire, avec une capacité de financement des bénéficiaires déficitaire et en général inégale.
Analyse comparative
des régime de retraites
(%)
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Chine | |||||
1995 | 18 | 20 | 25 | 69 | 78 |
1999 | 18 | 25 | 30 | 77 | 99 |
OCDE | |||||
moyenne | 90 | 19 | 34 | 38 | 54 |
limites | 79-98 | juin-35 | 14-57 | 25-49 | 23-98 |
Asie-Pacifique | |||||
moyenne | 26 | 14 | 17 | n.d. | n.d. |
limites | fév-73 | mars-40 | avr-46 | n.d. | n.d. |
Taux de dépendance
et de dépenses
(%)
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Chine | |||||
1995 | 26 | 17 | 24 | 2 | 2 |
1999 | 31 | 20 | 27 | 3 | 3 |
OCDE | |||||
moyenne | 47 | 34 | 102 | 20 | 10 |
limites | 27-74 | 27-42 | 54-135 | mai-15 | |
Asie-Pacifique | |||||
moyenne | 20 | 15 | 39 | 3 | 1 |
limites | mai-56 | déc-18 | 1-117 | 0-6 | 0-3 |
Depuis 1997, tous les travailleurs dans les zones urbaines sont couverts par un régime de retraite. Les gouvernements provinciaux ont la faculté de rendre obligatoire l’adhésion par les travailleurs indépendants à des régimes de retraite. À la fin de 2000, le principal régime des retraites couvrait environ 104 millions de travailleurs actifs, soit deux fois plus qu’en 1990. 30 millions de fonctionnaires bénéficient aussi d’un régime de retraite. En tout cas environ 65% de la population urbaine active est couverte par un régime de retraite. Il existe aussi des plans de retraite facultatifs dans les TVEs qui annoncent des adhésions par des dizaines de millions de personnes mais ces chiffres sont fortement gonflés selon l’OCDE. Il s’avère que les entreprises étrangères figurent parmi les mauvais payeurs des charges sociales, que ce soit par exemption ou tolérance par exemple pour attirer les investissements. Les micro-entreprises et les entreprises en nom propre évadent souvent leurs obligations de cotiser aux caisses sociales.
Le régime des retraites en zone urbaine 1989-99
Travailleurs
pour qui des contributions sont versées
Retraités/ | Population 60+/20-59 | Retraités/ | Retraités/ | Dépenses retraites en % du PIB | |
Participants | Pop>60 ans | Pop totale | |||
Chine | |||||
1995 | 26 | 17 | 24 | 2 | 2 |
1999 | 31 | 20 | 27 | 3 | 3 |
OCDE | |||||
moyenne | 47 | 34 | 102 | 20 | 10 |
limites | 27-74 | 27-42 | 54-135 | ||
Asie-Pacifique | |||||
moyenne | 20 | 15 | 39 | 3 | 1 |
limites | mai-56 | d*c-18 | 1-117 | 0-6 | 0-3 |
Retraites
1990 | 1995 | 2000 | |
Nombre de bénéficiaires | 10 | 22 | 32 |
Bénéficiaires en % de la population totale | 0.8 | 1.9 | 2.5 |
Dépenses en % du PIB | 0.8 | 1.5 | n.d. n.d. |
Retraite moyenne en % du PIB per capita | 96 | 78 | n.d. |
Retraite moyenne en % du salaire moyen dans une Entreprise d'Etat | 68 | 67 | |
Retraite réelle (base 1999 RMB par an) | n.d. | ||
3.089 | 4.118 |
En application de la réforme des retraites adoptée en 1997, les travailleurs urbains intégrant le marché du travail après 1998 auront deux possibilités de couverture par un régime de retraite. Le programme de base oblige les employeurs à payer 20% de la masse salariale à une caisse de retraite qui finance des pensions équivalentes à 20% du salaire moyen local après 15 ans de travail, augmenté de 0.6% pour chaque année de travail en plus jusqu’à un plafond de 30% du salaire moyen. Certaines provinces ont dû augmenter le taux de contribution à 30% pour couvrir leurs dépenses.
L’âge de la retraite est 60 ans pour les professions,55 pour les femmes non-professionnelles n’accomplissant pas des travaux manuels, 50 ans pour les autres femmes, et dans les activités ardues ou néfastes pour la santé, l’âge de retraite des hommes est 55 ans,45 ans pour les femmes. En cas d’incapacité, la retraite est prévue 50 ans pour les hommes et à 45 ans pour les femmes. Dans les autres cas, une rente d’incapacité est payée par l’Etat. Les avantages de tout régime profitent au survivant de tout couple.
Un plan complémentaire prévu comme financé par capitalisation, mais dont les gouvernements provinciaux ont le plus souvent transformé en système de répartition. Les travailleurs versent 8% de leurs salaires bruts e les employeurs versent un complément de 3% retiré des charges de 20% dues par l’employeur. Les fonds sont gérés par les gouvernements locaux et ne peuvent être investis que dans des obligations de l’Etat. L’Etat garantit un taux d’intérêt minimum correspondant à celui en vigueur sur les obligations de l’Etat. Ce plan promet une rente équivalente à 1/120 de l’épargne accumulée avant la retraite, plus les intérêts. La distribution se fait par un forfait en cas de contributions pendant moins de 15 ans. Ce plan peut comprendre l’indemnisation des incapacités, des frais funéraires, etc. Les âges de la retraite sont les mêmes que ceux applicables en vertu du plan général.
Les plans de retraite individualisés convenus selon les conditions du marché sont autorisés, mais les employeurs ne peuvent y souscrire qu’à condition d’avoir satisfait leurs obligations en application du plan général.
Les contributions sont collectées au niveau des villes (ou s’agissant de villages au niveau du comté), ce qui sert en tant que référence pour calculer le salaire moyen. En cas de déficit, les gouvernements provinciaux ont la responsabilité de les combler. L’Etat chinois, dans le sens du gouvernement central, n’est pas légalement redevable de ces déficits mais il a tout de même contribué en 2000 RMB 34 milliards aux provinces éprouvant des déséquilibres importants. En 2000, la quasi?totalité de l’administration des régimes de retraite avait été transférée du giron des entreprises vers les gouvernements provinciaux et ceux des grandes municipalités. Des conflits entre les intérêts des administrateurs des régimes de retraite et les dirigeants politiques chargée de la protection de l’emploi surviennent inévitablement
S’agissant des travailleurs agricoles, ils ont la faculté de souscrire des plans comportant un choix entre 10 des taux de cotisations dont ils versent 80%, le solde étant versé par les employeurs qui par ailleurs bénéficient d’un avantage fiscal. Les fonds peuvent être investis dans les comptes de dépôts et dans les obligations de l’Etat. Les avantages varient en fonction des soldes sur les comptes. L’âge de la retraite est 60 ans. Les plans individualisés selon les conditions du marché sont autorisés.
La capacité du système chinois de financer les retraites dépendra non seulement des rapports entre les groupes d’âge mais aussi du rapport entre le nombre des contributeurs et celui des bénéficiaires. Selon l’âge de la retraite retenue, 60 ou 65 ans, les rapports démographiques seraient respectivement 5 en 2010 et 2 en 2040, ou 8 en 2010 et 3 en 2040. En 2000, le rapport démographique observé dans le plan de retraite urbain était de 3.3, alors qu’il était situé à 5 en 1990.
Parmi les dilemmes que devra résoudre la Chine est l’encouragement des plans de retraite privés pour accélérer la propagation de la couverture et son approfondissement, sans engendrer des barrières aux transferts des travailleurs liés par des plans attractifs mais non-transférables avec leurs employeurs.
En ce qui concerne le volet soutien minimal de la protection sociale, 3.8 millions personnes ont bénéficié en 2000 de soutien au titre du revenu minimum, en augmentation par rapport aux 2.7 millions en 1999. Vraisemblablement encore 10 auraient pu solliciter le soutien, mais ne l’ont pas fait pour une diversité de raisons, dont l’ignorance de la possibilité. La plupart de bénéficiaires sont connus par le gouvernement à un autre titre, par exemple à cause d’un handicap, ou d’un décès du conjoint en activité, etc. Le minimum de revenus assuré serait taxé au-delà de ses limites si la tradition de soutien par la famille dans le monde rural venait à s’essouffler ou si les Entreprises d’Etat n’arrivaient pas à se redresser. En milieu rural, le gouvernement local assure nourriture, vêtements, logement, éducation, funérailles à tous ceux qui n’ont ni enfants, ni famille, ni ressources; les bénéficiaires sont surtout des vieillards et des orphelins
Bénéficiaires
de l’assistance sociale
(en milliers
de personnes)
1995 | 1999 | |
Programme de niveau de vie minimum | ||
Total | 5.317 | |
- Urbain | 2.659 | |
- Rural | 2.658 | |
Secours rural traditionnel | ||
Soutien des familles rurales pauvres | 31.528 | 16.598 |
Bénéficiaires des 5 garanties | 2.494 | 3.037 |
allocations périodiques et forfaitaires | 254 | 525 |
allocations des collectives | 2.095 | 1.954 |
Programmes urbains plus anciens | ||
Soutien aux familles urbaines pauvres | 3.749 | 1.571 |
Allocations du Gouvernement | 127 | 232 |
Soutien aux sans emploi, retraités, handicapés, etc. | 538 | 515 |
40% des salaires anciens | 239 | 225 |
allocations périodiques et forfaitaires du gouvernement | 299 | 287 |
Il existe en Chine depuis les années 1980 un programme d’indemnisation du chômage, mais sa couverture n’atteint même pas toutes les Entreprises d’Etat. En fin 2000, 104 millions de travailleurs cotisaient au régime ce qui correspond à une couverture un peu moins étendue que celle des retraites lorsque les fonctionnaires sont pris en compte. Le programme vise à couvrir tous les travailleurs non-agricoles en zones urbaines.
À la
fin de l’an 2000, 6.5 millions de personnes (3.1% de la main d’œuvre urbaine)
étaient enregistrées comme étant sans emploi (chiffre
à mettre en rapport avec les 10 millions suivant des formations
de transition). Alors que la Chine dénombre ses « sans emploi
» en fonction des enregistrements comme tel, la définition
préconisée par l’Organisation Internationale du Travail comprend
toute personne physiquement apte à travailler qui ne travaille pas
mais qui recherche activement un emploi, critère dont l’application
pose problème partout en ce sens qu’il surestime la réalité
en ce qu’il inclue ceux qui s’inscrivent sans chercher un travail ainsi
que ceux qui en ont un, mais dans la clandestinité. Les indemnisations
payables pendant deux ans correspondent à 60-75% du salaire antérieur
dans une limite fixée par les gouvernements provinciaux qui doit
de toute façon se situer à un niveau entre le niveau de vie
minimum et le salaire minimum. Le programme est financé par des
contributions de 2% par les employeurs et de 1% par les salariés
retenus des salaires bruts. Au début de 2001, les indemnisations
variaient entre RMB 100 et 440 par mois, ce qui correspond typiquement
à 120-150% du niveau de vie minimum. Ainsi les travailleurs gagnant
le revenu moyen (RMB 700-800 par mois en 1999) perçoivent effectivement
environ 50% de leurs salaires antérieurs. Ces conditions sont observées
plus ou moins généralement dans les pays de l’OCDE à
la différence que les durées d’indemnisation en Chine sont
beaucoup plus longues que celles pratiquées dans les pays de l’OCDE
pour des taux de substitution équivalents. Pour être qualifié
pour recevoir des indemnisations, le candidat doit avoir été
séparé de son entreprise contre son gré et doit s’être
inscrit en tant que sans emploi. En général les demandeurs
sont censés se présenter une fois par mois au bureau du travail
local. Les demandeurs de travail sont censés chercher activement
un poste et les refus de poste injustifiés constituent des causes
de suspension des indemnisations. Tout comme de nombreux pays de l’OCDE,
la Chine a ouvert des bureaux du travail (30.000 qui emploient 85.000 personnes)
où sont agrégées les fonctions de placement et de
soutien. 70% de ces bureaux sont gérés par les gouvernements
provinciaux et ceux des grandes municipalités, et 30 étaient
sous le contrôle d’entités privées ou publiques diversescomme
des syndicats. La charge de travail de ces agents correspond en moyenne
à 75 demandeurs d’emploi, ou plus de 200 si les travailleurs temporaires
(xia gang), ce qui correspondrait approximativement à la charge
de travail d’un agent dans un service comparable dans les pays de l’OCDE.
Alors que les employeurs ont déclaré plus de 100 millions
de postes vacants au plan national, seulement 8 millions d‘embauches ont
été enregistrés.